如果你暂时失业,每个月都能白得560欧元(约合4250元人民币),还会去找份工作吗?在老龄化问题日渐严重的芬兰,试点的结果是:“不劳而获”者拿到这笔钱后会更乐观,但再去找工作的人没有明显增加。被称为“圣诞老人故乡”的芬兰也是“欧洲福利改革先锋”。为鼓励和刺激失业者从事更多收入较低的工作或临时性工作,芬兰政府2017年1月1日至2018年12月31日进行“基本收入试验”。3月8日,在部分试验结果公布一个月后,芬兰总理尤哈·西比莱因社会与医疗卫生改革失败而向总统递交政府集体辞呈。无论是基本收入试验还是社会医疗卫生改革,背后都折射出一个国家社会福利保障制度改革之难。正如芬兰公共政策与社会福利问题专家所说,现有社会福利保障体系弊端已成为社会共识,因此,改革就更需要勇气和智慧。

“大而全”的福利体系背着沉重债务

芬兰是二战后发展起来的高福利国家,按照芬兰宪法,总统在就职宣誓时要说:“尽心竭力增进芬兰人民的福利。”成立于1937年年底的芬兰国民社保局逐渐从一家最初只发放养老金的机构,发展到今天发放养老金、失业金、医疗保险补贴、妇幼补贴、残疾人补贴、住房补贴、学生补贴、外来移民融合补贴等社会福利的全能部门。2017年,国民社保局发放的各项福利补贴总额为148亿欧元,比2016年上涨3.5%。据估算,芬兰2019年政府的财政收入为539亿欧元。

芬兰国民社保局内,一名申请补贴者正从种类繁多的申请表中找自己需要的材料。张蕾 摄  

在联合国发布的《2018年世界幸福报告》中,芬兰排在榜首。芬兰人的高幸福感,离不开几乎覆盖了公民“从摇篮到坟墓”的社会保障体系。面积33.8万平方公里的芬兰,人口仅为550万左右。在芬兰,待产母亲可以免费获得定期产前检查服务,孩子出生前还可以获得由政府提供的“新生儿大礼盒”,包括衣物和相关日用品。中小学学生不但免学费,每天中午还可以在学校享受由学校提供的免费热餐。失业者有失业金和住房补贴,患病者只需自己承担一部分医疗费用。

芬兰既然已是全世界最幸福的国家,为什么还要进行社会福利体系改革?众所周知,高福利的基础是高税收。芬兰当下面临着经济增长乏力、人口老龄化严重、外来人口增加等诸多挑战,“大而全”的社会福利保障体系已成为沉重的政府财政负担。芬兰统计局发布的数据显示:2000年年底,芬兰15岁至64岁的人群占人口总数的66.9%,到2017年年底,这一比例下降到62.5%;65至84岁的人群,2000年年底占人口总数的13.5%,2017年年底则上升到18.7%。

目前,芬兰的国家主权债务正在以前所未有的速度增加。芬兰国家公共广播电台2015年曾报道说,芬兰中央商会首席执行官李斯拓·彭蒂拉称:“芬兰中央政府的名义债务在以每分钟9000欧元的速度增长。”芬兰资深媒体人米卡·麦基拉创办了一个名为“债务之钟”的网站,该网站发布的数据显示,到2019年3月13日,芬兰主权债务已高达1053亿欧元。如果分摊到个人,那么每个芬兰人需要承担19067欧元政府债务。一旦需要领取补贴的人数增加,以税收维系的福利体系就将面临危机。

芬兰统计局发布的数据显示,2019年1月,全芬兰的失业率为6.8%,其中15岁至64岁人群的就业率为70.6%。家住坦佩雷的塔皮欧·麦基拉先生今年60岁,至今已失业15年。麦基拉告诉《环球时报》记者,失业前他是一名高校讲师,当时每月税前工资为2900欧元。由于加入行业工会,麦基拉刚失业的头两年,领到的是与工资收入挂钩的失业金,每月税后到手略微超过1000欧元。后来失业时间长了,就只能领到基本失业金,现在他每月拿到的补贴略低于500欧元。麦基拉说,好在他是一个人生活,依靠以前的积蓄能够维持生活。而据《南芬兰报》2017年9月的报道,芬兰约40%以上的家庭是像麦基拉这样的“单身家庭”。

让麦基拉不满的是失业人员需要应付劳动局的各项要求。比如失业者收到劳动局介绍的工作岗位后,必须跟用人单位联系。他抱怨说:“这实在是很可笑,即使我心里知道根本不可能获得这份工作,但还是必须打电话给用人单位,否则失业金就会停发。打电话不过是走过场。劳动局的人也没有真正花时间了解每个失业者的情况。有一次劳动局推荐给我一份去退伍军人联合会当秘书的工作,可我并没有这方面的职业经历。等我电话打到退伍军人联合会解释情况后,接电话的人说没关系,在你之前已有5位卡车司机电话问过了……”

“基本收入试验”初衷不是鼓励“不劳而获”

东芬兰大学研究公共政策与社会福利问题的尤哈·哈玛拉伊宁教授告诉《环球时报》记者,芬兰现有社会福利保障体系背后的指导思想是“以理由为基础的社保体系”。换言之,国民需要具备某种“理由”,如失业、患病、残疾、育儿等,才能获得社会保障。现有福利保障体系是战后几十年来不断在原有基础上添砖加瓦形成的产物,由多个模块构成,已变得过于庞大、复杂,且难以管理,而“基本收入”一类的福利制度则提供了一种截然相反的思路。

哈玛拉伊宁解释说,基本收入的获得者不需要任何理由,也不需要为了获得这份福利而做出任何“等价行为”,比如积极寻找工作。此种类型的社保制度完全以公民身份,或者福利享受权作为获取福利的依据。个人一旦被纳入社保体系内,就能获得基本收入。这种制度被称为“无等价行为社保体系”,其优点在于化繁为简,易于操作,能有效地帮助政府部门精兵简政。

据哈玛拉伊宁介绍,在过去几十年,芬兰政界和学术界一直在讨论如何对本国的社会福利体系进行改革,并提出了不同的社会保障模式。“以理由为基础的社保体系”和“无等价行为社保体系”可以被看成是两个极端模式,两者之间还存在各种程度的“积极模式”,即个人在有权利获得一定基本生活保障的前提下,其提升自我能力、寻求工作的积极程度会影响个人可获得的福利总额度。

在赫尔辛基大学、坦佩雷大学、东芬兰大学等机构组成的研究联合体建议下,西比莱政府2017年1月1日至2018年12月31日在芬兰开展“基本收入试验”:即由国民社保局作为执行机构,从年龄在25岁至58岁之间的失业人员中随机挑选2000人作为试验对象,每月无条件发给每人560欧元作为基本收入。也就是说,无论他们是否找到工作,这笔钱都会照发。有报道说,随着试点推行,每月领取的金额将提高到每月800欧元。瑞士2016年曾提出类似方案,成年人不工作每月也可获得2500法郎(1瑞士法郎约合0.9欧元)的基本收入,未成年人每月可获得625法郎。但该提议被瑞士人公投拒绝,原因是“怕时间长了,让人变懒,让国家变穷”。而芬兰的这项试点,最初得到69%的受访者支持。

芬兰国民社保局 张蕾 摄 

560欧元在芬兰能干什么?芬兰统计局提供的数据显示,2018年芬兰一套两室一厅的公寓平均房租为每平方米11.4欧元。如按每套公寓70平方米计算,560欧元还不够用来支付房租,是名副其实的“基本收入”。

国民社保局项目首席研究员明娜·于里坎诺女士告诉《环球时报》记者,研究团队通过小范围试点一是想了解提供基本收入是否可以促进就业,二是有基本收入后是否可以提升人们的幸福感,三是为政府提供理性改革的决策依据。据介绍,基本收入与现行的失业补贴制度最大的不同,在于基本收入不附带求职或工作的要求,即使失业者有了工资收入,基本收入也照样足额发放。

芬兰的基本收入试验引起国际社会广泛关注。一些试验参与者在接受国内外媒体采访时谈了自己的感受, 其中最出名的要数住在芬兰西部城市尤尔瓦的尤哈·雅尔维宁。他自称已接受过140名记者的采访,其中大部分是外国记者,他认为芬兰是试验“最低收入”的先行者,也乐于向外国媒体讲述自己的故事。雅尔维宁是6个孩子的父亲,最大的孩子15岁,最小的5岁。他的妻子是一名护工。雅尔维宁在参加试验前已失业5年,失业前他开过公司。谈到这次试验,雅尔维宁说,基本收入给他带来自由感,觉得自己可以再次主宰生活。与之前申请失业金和最低生活保障相比,他认为参加基本收入试验后,形式主义的东西少了,比如可以不再理会劳动局,不用给上百家用人单位投简历。现在,雅尔维宁又开始经营自己的公司,为游客提供餐饮住宿服务,并教他们制作手鼓。

因年满60岁,麦基拉无法参与“基本收入试验”,但他对这个试验也很关注。他认为普通失业者领取失业金的流程很繁琐,失业者哪怕一个月就打了一两天的临时工,拿到100多欧元的报酬,也需要向劳动局汇报。劳动局把情况反馈给国民社保局后,后者会重新计算该失业人员还能领取多少失业金。所以,在失业期间去打几天临时工根本不值当,实际拿到手的收入不会有变化,但相关部门走完这个核算过程经常需要一个多月的时间。麦基拉说:“有了基本收入,情况就完全不一样了。”

一些芬兰的分析人士认为,失业者因为担心会失去社会福利而不去积极寻找工作的现象被称为“激励陷阱”。基本收入试验的支持者们认为“基本收入”能有效消除“激励陷阱”,同时也保证正处在生活转折期中的人们不至于露宿街头。于里坎诺说:“我们需要鼓励人们工作。尤其当今社会劳动关系灵活多样,临时工和兼职工作所占的比例越来越大。对于这些人而言,他们不需要因为害怕失去失业金而拒绝接受短期工作。此外,我们不应该忘记那些想要回到学校学习或者需要留在家里照顾孩子的人。基本收入能给他们增加一份对未来的安全感。”

据于里坎诺介绍,目前研究团队只分析了试验第一年即2017年的数据,且试验者回答调查问卷的参与度只有23%。研究团队分析完2018年的数据后,将发布更新试验结果。相关报道显示,2017年,试验参与者平均工作49.64天,而没有接受基本收入的对照组为49.25天。于里坎诺说,获得最低收入的试验参与者在短期内没有明显增加就业,但他们比对比人群更容易集中注意力,健康问题更少,对未来和自身影响社会的能力也表现得更为乐观。

“不能幻想一次性解决所有问题”

为期两年的基本收入试验因尚未完成全部数据分析,还不能得出试验成功与否的结论,但芬兰的社会与医疗卫生改革(社医改)已被明确宣布为“失败案例”。社医改方案是中间党主席西比莱在2015年就任总理不久后提出的——中间党与执政伙伴民族联合党达成协议,中间党提出在全国设立18个地区性行政机关,取代现有的311个地方政府履行为国民提供社会及医疗卫生服务的职能;民族联合党主张允许芬兰公共医疗体系向私人医疗机构开放,增加市场竞争,让国民可以自由选择社会与医疗服务。芬兰国家公共广播电台3月8日分析了社医改失败的原因,其中包括:调研准备工作不足,就像先做蛋糕再往蛋糕里加料;改革没有有效节省财政开支;改革目标过大,老想一次性解决所有问题;数家私人养老机构虐待老人的丑闻导致民众对私人服务失去信任;等等。

东芬兰大学的哈玛拉伊宁告诉《环球时报》记者,平等是芬兰的核心价值观,然而在社医改的实际操作中,很难保证民众在公共和私立医疗机构中获得同等服务的权利。此外,芬兰宪法赋予地方政府高度的自治权,也给医改设置了障碍。他认为,本次社医改失败也是执政党和反对党之间政治角力的结果,希望新政府能引以为鉴。谈完基本收入试验及社医改革话题,哈玛拉伊宁表示:“改革不能一劳永逸,不能幻想一次性解决所有问题,只能分步进行。”他认为基本收入试验是一次很好的尝试,而对于医改之类的复杂社会问题,政府应听取多方意见。

“好在芬兰各政党已达成共识,那就是改革势在必行。改革需要勇气,需要智慧,也需要协同合作与试点研究。”哈玛拉伊宁说。在他看来,芬兰各地区经济发展和人口增长情况各异,大多数偏远地区的地方政府能力不足,现有的以地方政府为主体提供医疗卫生服务的模式难以维系。